一、破产清算中社保债权清偿的现实困境

二、修订草案对社保债权清偿规则的检视

三、社保债权及衍生债权的清偿顺位法理重构

四、破产社保债权清偿规则的完善路径

随着经济结构调整与企业退出机制的完善，破产案件数量逐年上升。《人民法院民商事审判年度报告（2025）》显示，2025年全国法院共受理破产（清算、重整、和解）案件36919件，同比增长18.00%，审结31938件，同比增长5.07%，化解债务约4万亿元、盘活存量资产1.16万亿元；作为长三角、珠三角经济核心区的江苏、浙江、广东三省，2025年破产（清算、重整、和解）案件收案量分别为1.17万件、6549件、4621件，同比分别增长46.16%、19.09%、113.14%，三省收案数量占全国破产收案总数的61.94%。上述数据客观反映了破产清算在市场化退出机制中的重要作用。破产财产清偿顺位规则是破产清算制度的核心内容，直接决定各类债权人的权利实现程度，其中社保债权清偿问题因牵涉职工生存权、社会公共利益与税收征管秩序，成为破产实务中的核心关注问题之一。

2018年我国社保费征管体制改革，社保费统一划转税务部门征收，彻底改变了原有社保、税务分征分管的格局，但制度衔接滞后引发破产程序中社保债权申报混乱、性质认定模糊、顺位适用失范等一系列新问题。2025年企业破产法（修订草案）（以下简称修订草案）对社保债权清偿规则作出系统性修订，重构了社保债权与税款债权、普通债权的清偿次序，统一了全部社保费用的优先清偿地位。修订草案的新规有效回应了实务中的突出矛盾，彰显了民生优先的立法价值取向，但仍存在规则精细化不足、跨法衔接不畅、配套机制缺失等短板。基于此，本文以修订草案为核心研究视角，结合社保征管改革后的司法实践现状，系统剖析破产清算中社保债权的清偿困境，检视修订草案的制度优势与固有缺陷，厘清各类社保相关债权的清偿顺位，以期构建兼具合理性与可操作性的社保债权清偿体系，为企业破产法修订提供参考。

2019年社保费全面划转税务部门征收后，征管主体、征管模式的变革与破产债权审核、清偿的原有规则形成冲突。税务部门统一打包申报社保与税款债权的模式，打破了现行企业破产法基于社保账户、险种分类设定的清偿规则，叠加滞纳金、罚金法律定性模糊、跨部门协同机制缺失等问题，使得社保债权清偿陷入申报混乱、认定失准、顺位错位、司法实践中处理不一的多重困境，严重影响破产程序的公平性与效率性。

（一）债权申报机制适配不足引发债权认定与顺位适用偏差

社保征管体制改革后，税务部门作为唯一的征收主体，在破产债权申报中普遍采取“打包申报”模式，仅以税务机关名义申报整体债权，不区分税款与社保费、不拆分社保各险种、亦不区分个人账户与统筹账户金额，该模式造成社保债权明细信息缺失，给管理人债权审核、性质界定和顺位适用带来诸多实务难题。

第一，债权性质认定失准。税务部门提交的债权申报材料缺乏明细数据支撑，无具体险种（养老、医疗、失业、工伤、生育等险种），也无个人账户、统筹账户欠缴金额的细分记录。管理人无法精准核实社保债权的真实构成，实务中多简单依据申报主体身份，将全部混合债权归入税款债权，导致本应优先受偿的部分社保债权难以精准区分，破产清算状态下职工法定优先权益难以得到充分保障。

第二，清偿顺位实质性错位。现行企业破产法明确区分社保债权类型，设定差异化清偿顺位：职工养老、医保个人账户资金属于第一顺位职工债权，统筹账户及失业、工伤、生育保险费与税款同属第二顺位。而税务打包申报模式模糊了不同属性债权的边界，在管理人无法有效拆分债权的情况下，优先性更高的个人账户社保债权往往与顺位靠后的税款债权同等受偿。在破产财产不足以清偿全部债务时，极易造成职工核心社保权益被稀释，使得法定优先清偿规则的适用效果受限。

第三，跨部门协同机制缺失加剧社保债权核查困境。当前司法、税务、社保、医保部门未建立适配破产程序的信息共享机制，管理人缺乏官方、精准的社保欠费明细数据获取渠道。针对企业跨区域经营、多年欠费的复杂破产案件，社保债权核查需要耗费大量人力、时间成本，若破产费用不足，债权核查的精准度难以保障，不仅拖慢破产程序进度，还极易引发债权人异议与衍生诉讼，损害全体债权人利益。除此之外。管理人在无社保部门实时准确数据的情况下，只能被动采信税务申报数据，进一步压缩了社保债权精准认定的制度空间。同时，现行规则仅明确税务机关的申报主体职责，未细化社保部门前置核定、数据纠错、联动配合的法定流程，部门履职权责边界模糊，数据偏差、债权漏核、险种错配等问题缺乏常态化纠错渠道，使得债权申报机制与破产精准审核、公平清偿的程序要求难以完全适配，影响社保债权清偿的规范性与准确性。

（二）社保本金及衍生债权定性模糊

理论与实务界对社保个人账户债权的优先性已形成统一共识，但对统筹账户社保费用及失业、工伤、生育险种保费的债权属性存在分歧。企业破产法第一百一十三条则将社保统筹部分的费用以及失业、工伤、生育险种保费列为和税款债权同一清偿顺位，待职工债权清偿后仍有余款的，才能获得清偿，体现了统筹账户资金具有社会共济性和公共属性，而非直接归属于职工个人，故其清偿顺位与税款同级。但是，按照修订草案第一百六十二条的规定，其应属于“职工债权”或与职工债权同顺位。

在破产社保债权审理实务中，除社保本金债权的顺位争议外，因企业欠缴社保费用产生的滞纳金、行政罚金等衍生债权的法律适用问题也很突出。2025年国家税务总局联合最高人民法院制发《关于企业破产程序中若干税费征管事项的公告》（以下简称《税费征管公告》），对破产税费衍生债权作出分类规制，明确税款滞纳金、利息统一按照普通破产债权申报受偿，实现了税款衍生债权裁判规则的统一，但并未对社保滞纳金、罚金的债权性质以及清偿顺位作出明确界定。此类社保衍生债权区别于具有生存保障属性的职工社保本金债权，兼具公法监管与财产给付双重特征，而我国现行破产法律、社保法律与最新税费征管新政衔接不够紧密，未对补偿性、惩罚性社保衍生债权作出分层界定，极易引发债权分配争议，影响破产清算程序的规范性与统一性。

从社保欠费衍生债权的规制现状来看，核心争议集中于两大层面。其一，社保滞纳金的法律性质与优先效力界定模糊。相较于《税费征管公告》对税款滞纳金的清晰定位，社保滞纳金缺乏统一适用标准。社保滞纳金兼具资金占用补偿与行政惩戒的双重属性，能否随社保本金优先受偿、破产受理前后的滞纳金是否均属于破产债权存在争议。征收机关多基于行政征管逻辑，主张参照税款滞纳金规则或依附社保本金优先清偿；而破产司法实践更侧重公平清偿原则，认为滞纳金以惩罚、督促为主要功能，不应优先于普通民事债权受偿。其二，社保行政罚金的破产债权地位缺乏明确规制。社保罚金属于纯粹的行政惩罚性责任，核心功能在于制裁企业违法欠费行为，并非弥补债权人的直接财产损失。现行司法解释与审判纪要虽确立了“补偿性债权优先于惩罚性债权”的裁判原则，但未专门明确社保罚金的清偿顺位。实务中，部分案件将其纳入普通破产债权清偿，部分案件直接不予确认，亦有案件将其认定为劣后债权，法律适用的不确定性显著。与此同时，破产企业普遍资不抵债、清偿能力有限，各类债权的受偿资源高度紧张，衍生债权规则的模糊性极易引发多方权益争议，延缓破产财产分配进度，阻碍破产程序高效、终局办结，不利于市场主体的快速有序出清。

修订草案第一百六十二条对社保债权清偿顺位作出系统性重构，彻底改变了现行企业破产法第一百一十三条分类清偿的模式，实现了社保债权整体顺位前移，凸显了民生保障的立法价值。但修订草案采取“一刀切”的统一清偿模式，未兼顾社保债权的属性差异，存在规则精细化不足、跨法衔接不畅等制度缺陷。

（一）制度创新——优化清偿顺位，强化职工权益保障

现行企业破产法将社保统筹费用及除应当划入职工个人账户的基本养老和医疗保险费用之外的社会保险费用与税款归为同一清偿顺位。修订草案摒弃现行法区分个人账户与统筹账户、分险种差异化清偿的规则，将企业全部欠缴社会保险费用统一纳入职工债权范畴，与工资、伤残补助、经济补偿金等核心职工债权并列同一清偿顺位，强化职工权益保障，在清偿资源上独立且优先于税款债权。

（二）制度缺陷——规则精细化不足，存在清偿失衡风险

第一，“一刀切”模式忽视社保债权的属性差异，引发内部清偿不公。社保体系中，养老、医保个人账户资金源于职工工资代扣，具有专属私人财产属性，直接关联职工未来养老、医疗核心生存权益，理应享有最高优先级保障；而统筹账户资金及失业、工伤、生育保险账户资金具备社会共济、公共保障属性，权益归属于社会参保群体，并非直接对应单个职工私权。修订草案未区分两类债权属性，将其全部同等优先清偿，在破产财产不足以清偿该类全部债权的情况下，按比例清偿会稀释个人账户核心社保权益的清偿份额，弱化对职工基本生存权的特殊保护，同时与社会保险法关于个人账户资产可继承的私法属性规定形成法律冲突。

第二，衍生债权清偿规则未与最新征管新政衔接，实务争议仍未根除。修订草案未明确社保滞纳金、社保罚金的法律定性与差异化清偿规则，使得社保衍生债权依然处于规制空白状态，此前司法实践中的核心争议依然存在，无法实现税费、社保衍生债权裁判体系的统一与规整。

综上，修订草案在“社保债权整体优先”上迈出关键一步，但精细分层与跨法协同仍显不足。

社保债权的清偿顺位设定，本质是职工私权、社会公共利益、国家税收利益与普通债权人财产权益的价值平衡。结合现行企业破产法与修订草案的制度规制特点及适用短板，需依托债权核心属性，区分账户、险种、债权类型分层界定清偿顺位，同时明确滞纳金、罚金的适用规则，构建精细化、层级化、合理化的清偿体系。

（一）区分账户属性，差异化设定社保本金债权顺位

基于社保险种账户属性差异，应当摒弃修订草案“一刀切”的模式，回归权利本质，对个人账户与统筹账户社保债权实行分层清偿，兼顾公平与法理。

一方面，职工养老、医疗保险个人账户资金应确立最高优先清偿顺位。该部分资金源于职工个人工资扣缴与企业专项划转，所有权专属职工个人，属于职工劳动报酬的延期支付，具备纯粹的私权属性与人身专属性。社会保险法第十四条明确规定，社保个人账户余额可依法继承，该条款从立法层面直接确认了个人账户资金独立于社会统筹基金、归属于职工个人的私有财产属性，区别于具有公共共济属性的统筹资金。该部分资金直接关乎职工晚年养老、日常就医的基本生存权益，是破产程序中最需优先保障的核心权利，应当与职工工资、经济补偿金并列作为第一顺位清偿。

另一方面，养老、医保统筹账户资金归集后形成社会公共保障基金，本质是一个“社会公共池”，其资金虽然来源于单个主体的缴费，但一旦进入池中，就不再与具体企业或个人的权益完全一一对应，而是转化为服务于整个参保人群的公共资源，通过提供基本保障，有效缓解因疾病、失业等风险带来的个人困境和社会矛盾，维护社会秩序的稳定，其效益是外溢的，具备典型公共属性。该类债权与税款债权同属公法层面的公共利益债权，在优先保障职工私权性质社保债权清偿后，与税款债权同一顺位受偿，既契合其权利属性，又能避免挤占职工核心生存权益，实现私权保障与公共利益的平衡。

（二）区分债权性质，精准界定滞纳金与罚金顺位

遵循“补偿优先、惩罚后置”的破产法原则，结合破产受理时间节点，对社保滞纳金、罚金的破产债权资格与清偿顺位作出精准界定，统一裁判标准。

其一，社保滞纳金的清偿规则。对于企业欠缴社保费用产生的滞纳金，应以人民法院受理破产清算申请为分水岭，确定是否属于破产债权及性质。

破产受理前形成的社保滞纳金，兼具损失补偿性与行政督促性，是企业逾期履行社保缴费义务给国家造成损失的一种经济补偿，类似于延期付款产生的利息，又兼具惩罚和督促履行的行政强制色彩。该滞纳金尽管源于公法关系，但一旦形成，就转化为一种财产上的请求权。在破产程序中“转化”为一种需要通过破产程序集体受偿的债权，属于法定破产债权。但其并非职工直接生存权益，不具备优先受偿基础，应统一认定为普通破产债权参与分配。

破产申请受理后，依据破产程序“债权定格、停止计息”的基本特点，债务人财产由管理人统一处置，无法实施个别清偿，后续产生的滞纳金并非债务人主观过错导致。与其他债权相比，国家并未因债权未在破产受理后立即得到清偿而遭受新的、额外的损失。若破产受理后再计算欠缴社保费用产生的滞纳金，则不再是惩罚债务人的“迟延履行”行为，而是在惩罚破产程序本身和全体债权人，等于是让债权人为破产程序的进行“买单”。根据最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国企业破产法〉若干问题的规定（三）》（法释〔2019〕3号）第3条的规定，破产申请受理后，债务人欠缴款项产生的滞纳金，包括债务人未履行生效法律文书应当加倍支付的迟延利息和劳动保险金的滞纳金，不属于破产债权。

其二，社保罚金的清偿规则。社保行政罚金属于典型的公法惩罚性债权，其制度功能在于惩戒企业社保欠费的违法行为、发挥行政威慑作用，并不具备弥补社保基金或债权人实际财产损失的补偿属性，这一属性定位也决定了其在破产清偿中的劣后顺位。我国破产司法解释与审判指导文件已对惩罚性债权的清偿规则形成统一价值指引，最高人民法院《关于审理企业破产案件若干问题的规定》（法释〔2002〕23号）第61条明确将行政机关对破产企业作出的罚款、罚金排除在普通破产债权范围之外。在此基础上，《全国法院破产审判工作会议纪要》（法〔2018〕53号）第28条进一步确立了破产债权清偿的核心原则，明确私法债权优先于公法债权、补偿性债权优先于惩罚性债权，并细化规定，破产财产在完成法定顺位清偿后仍有剩余的，方可用于清偿破产受理前产生的行政罚款、刑事罚金等惩罚性债权。依据上述裁判规则，企业欠缴社保费用所产生的行政罚款，源于企业违法欠费的过错行为，本质是公法层面的制裁措施，而非对民事权益受损的救济。在破产财产不足以覆盖全部债务的情形下，破产程序需作出价值位阶取舍，优先保障普通债权人的补偿性民事债权，弱化对公法惩罚性责任的追究。据此，破产受理前产生的社保罚金应定性为劣后债权，仅在企业全部普通破产债权清偿完毕、破产财产仍有剩余时，方可参与财产分配。而在破产申请受理后，企业财产由管理人依法接管并统一清算，不存在主观违法欠费情形，不会新产生社保罚金。

综上，社保债权清偿顺位可形成清晰层级：一是职工养老、医保个人账户债权（职工债权）；二是统筹账户社保费、失业、工伤、生育保险费（与税款同一清偿顺位）；三是破产受理前社保滞纳金（普通债权）；四是破产受理前社保罚金（劣后债权）；五是破产受理后滞纳金（不属于破产债权）（见表1)。

结合修订草案的制度短板与司法实务困境，需从立法细化、机制优化、协同完善、程序规范四个维度构建完善体系，解决社保债权清偿混乱、权益失衡、效率低下等问题，实现破产程序公平与效率的统一。

（一）细化立法规则，构建分层清偿体系

以企业破产法修订为契机，通过正式条文或配套司法解释，修正修订草案“一刀切”的制度缺陷，明确社保债权的分层清偿规则。第一，明确破产人所欠的应当划入职工个人账户的基本养老保险、基本医疗保险费用，与所欠付的职工工资、经济补偿金同位阶优先清偿，坚守职工生存权保障底线。第二，界定破产人所欠的基本养老保险、基本医疗保险的统筹账户社保费及失业、工伤、生育保险费与税款债权同顺位清偿，契合其公共属性，避免不当挤占前一顺位的有限资源。第三，明确破产受理前后滞纳金、罚金的差异化规则：“破产受理前”已产生的社保滞纳金，属于普通破产债权，破产申请受理后新产生的滞纳金不再计入破产债权；罚金定性为“劣后债权”，在破产财产完全清偿所有普通破产债权后仍有剩余时，方可获得分配。这符合“补偿优先、惩罚后置”的清偿原则，彻底统一司法裁判尺度，实现法理与实务的衔接统一。

（二）优化债权申报机制，破解审核认定难题

企业破产法未规定社保债权的申报主体，因社会保险费征收机构为税务部门，实践中体现为由税务部门申报。修订草案规定社保债权由管理人主动调查核实，虽规避了行政机关打包申报的问题，但难以落实，主要原因为：一是管理人普遍缺乏社保专业知识，由其单方调查确定社保债权易引发债权认定偏差；二是调查核实社保债权，尤其涉及多地、多年欠费的社保债权，将产生高昂成本，若破产费用不足，影响调查质量和效果；三是若社保部门配合不足，复杂的社保数据获取困难，增加调查难度和成本、拖慢破产程序整体进度；四是社保部门对管理人调查结果有异议的，将产生不必要的衍生诉讼，导致破产程序迟延。结合《税费征管公告》确立的“税务统一申报、部门协同核定”的法定模式，不宜彻底取消行政机关申报机制，而应优化专属申报流程，构建“税务牵头申报、社保医保明细核定、管理人精准审核”的协同模式。由税务机关统一汇总申报社保债权，社保、医保部门依托系统原始数据，拆分险种、账户、欠费周期，出具明细债权清单作为申报附件；税务部门单独申报纯税款债权，彻底实现社保债权与税款债权分类、分项申报，从源头杜绝债权混同问题。该机制既契合最新税费征管规范，又能有效降低管理人的核查成本，避免债权认定偏差，减少衍生诉讼，提升破产程序效率。

（三）搭建府院联动平台，破除数据信息壁垒

《税费征管公告》明确要求强化税务机关与人民法院的沟通协调与工作联动，为破产涉税涉费协同机制建设提供了制度依据。在此基础上，应进一步深化府院联动改革，积极推动由最高人民法院、国家税务总局、人社部、医保局联合搭建全国统一的破产社保信息共享平台，打通司法、税务、社保、医保的数据接口，落实新政协同履职要求。法院受理破产案件后，可通过平台一键调取企业全部社保欠费明细、账户拆分数据、险种缴费记录，实现社保债权数据的标准化、精准化获取。同时建立部门协同核查、争议快速处置机制，对数据差异、债权性质争议联动核验，从根源解决信息不对称、债权拆分难、核查成本高的实务痛点，提升债权审核的精准度与效率。

（四）健全配套衔接机制，实现跨法体系统一

统筹企业破产法与社会保险法、税收征收管理法及《税费征管公告》的制度衔接，修正跨法规则冲突，构建统一的破产社保税费规制体系。一方面，明确社保个人账户的私人财产属性，衔接社会保险法继承规则，强化专属优先保护；另一方面，对标最新税费征管新政，补齐社保衍生债权规制短板，统一社保滞纳金、罚金的定性与顺位规则，消除法律适用碎片化问题。同时建立破产社保欠费善后机制，针对企业破产后职工社保断缴、待遇受损等衍生问题，完善社保补缴、待遇衔接配套政策，全方位保障职工合法权益，实现破产司法、社保征管、税费执法的制度协同。

结语

企业破产清算中的社保债权清偿规制，是衔接市场化主体退出机制与民生社会保障体系的重要法治纽带，兼具程序公正价值与社会兜底价值。社保债权兼具职工个人私权保障与社会公共福利的双重属性，其清偿顺位的科学配置，不仅关乎破产财产的有序、公平分配，更关系到职工合法权益保障、公共利益维护与各类债权人利益的统筹平衡，是破产法治体系中不可或缺的重要内容。伴随社保费税务征管体制改革落地以及破产法治体系的不断完善，我国社保债权清偿的制度规则也在不断适配司法实践的发展需求，逐步走向规范化、体系化。当前我国破产清算中，社保债权清偿制度正处于精细化完善的关键阶段，在立法革新与司法新政的双重加持下，制度框架已日趋成熟，可通过规则细化、机制完善实现制度效能的进一步提升。未来可依托立法修订与司法解释完善，结合社保债权不同账户、险种的权利属性特点，构建分层有序的阶梯式清偿体系，同步优化债权申报流程，搭建跨部门信息协同平台，健全跨法律规范衔接机制。通过立法、司法、行政多方协同发力，进一步理顺社保债权清偿逻辑，统筹兼顾职工民生保障、公共利益维护与普通债权人公平受偿权益，实现破产程序公平价值与效率价值的有机统一，持续推动我国市场化、法治化市场主体退出机制提质完善，助力社会保障体系与破产法治体系的协同良性发展。