一、问题的提出

二、生态环境修复的概念与法典规定

三、生态环境修复责任制度的结构与内容

四、多元主体的生态环境修复责任

生态环境法典将于2026年8月15日正式实施，该法典立足于“对我国现有的生态环境法律制度机制和规则规范进行系统整合、编订纂修、集成升华”，在修改、提升现有环境法律制度的同时，也进行了大量制度创新。生态环境修复制度是法典制度创新的重要方面，在第三编“生态保护”之第七章以“生态修复”专章方式对修复制度进行了集中规定，并且在总则编第三十五条、污染防治编第四百零六条、绿色低碳发展编第一千零四十条、法律责任和附则编第一千零六十五条等诸多条文规定了污染修复等规则。“修复”一词在法典条文中出现了二百零五次，除了少数涉及信用修复、监测设备修复等特殊情形之外，其他多数情形是指污染清理、生态保护意义上的生态环境修复，都是生态环境修复的具体规则，而这些条文分布在法典各编，基本上实现了对法典制度的“全覆盖”，凸显了法典贯彻生态恢复理念的基本立场。

但是，生态环境修复是一项复杂的任务，特别是在环境污染、生态破坏已经发展到一定程度的背景下，实现生态环境保护目标需要全社会参与、全方位推进的生态环境修复。生态环境法典除了“生态修复”章的集中规定之外，还在各编分散规定了大量“修复”规则，反映了该制度的复杂性。诸如，生态环境修复涉及政府、采矿权人、污染者等多类主体，如何界定不同主体的修复责任？污染治理和生态系统修复是否都属于生态环境修复的范畴？如何实施生态环境修复并检验其效果？回答这些问题，需要从理论上梳理生态环境修复制度的基本结构，进而准确理解和把握法典规定的生态环境修复各项规则，并在统一的意义上进行体系化解释，为全面贯彻落实法典规定的生态环境修复制度奠定基础。

风险预防是生态环境保护和环境法的基本原则，但预防并不总能实现目标甚至在不少情形下会彻底失败，环境污染和生态破坏在现代化进程中似乎不可避免，这已经为多个国家的发展历程所验证。那么，针对已经造成的环境污染和生态破坏，采取措施进行修复在很多情况下都是必要甚至必须的，生态环境修复因此成为生态环境保护的重要手段，生态环境法典也对生态环境修复进行了比较全面的规定。当然，预防和修复也不是截然对立的，对受损生态环境的修复也在减少或者避免未来损害的意义上具有预防价值。

（一）生态环境修复与生态环境修复责任

何谓生态环境修复？生态环境法典第四编“生态修复”章的规定基本指明了界定“生态修复”概念的方向，但并未明确其含义，而且置于“生态保护”编，从形式上看应当定位为生态保护措施；目前为止理论上也未形成相对明确一致的“生态环境修复”概念，其含义需要从相关概念和实践经验中概括和总结。实践中，生态环境修复与生态修复、生态系统修复、环境治理或污染治理、环境修复、环境污染修复等概念交叉甚至混合使用，例如有学者认为生态修复即环境修复，是指“修整受到污染破坏的生态环境使之恢复原样”，与民法上的恢复原状相似；也有学者认为生态修复与环境修复、生态恢复、生态重建等概念并不能等同，实践中有关生态修复的概念不统一已经导致了混乱。生态环境法典除了“生态修复”章之外，其他条文中也将生态修复与污染治理等概念并列，例如第七百零七条规定煤矿企业应当“履行环境污染治理和生态修复义务”，第一千零六十五条将责任人应承担的“消除污染”责任及“修复受损生态环境”责任相并列。

需要强调的是，环境污染与生态破坏虽然是环境问题的两种不同表现形式，但二者又是密不可分的，不仅环境污染和生态破坏可以相互促进、相互转化，而且在很多情形下二者就是同一环境问题的不同侧面。那么，要恢复或者提升生态环境质量，严格区分污染治理与生态修复的可能性就存在疑问；而且，如果特定的生态环境质量是最终目标，那么区分污染治理和生态修复的必要性就更是问题。因此，不对生态修复和污染治理进行严格区分，而是以生态环境质量的恢复和改善为根本目标进行生态环境修复，是更为合理的选择。事实上，我国法律上使用的“治理”“恢复”“整治”“采取补救措施”等修复相关的术语，都是指通过人工的整治措施使污染的环境或退化的生态系统再生的活动。生态环境修复可以涵盖生态修复和污染治理、环境修复，是指针对受到损害的生态环境，采取治理污染、恢复生态等措施以恢复和改善生态环境质量。

生态环境修复责任是特定主体采取措施修复生态环境等责任。在一定意义上，人类是“通过自身对自然界的责任或义务而确立自身的地位”的，人对自然界的责任或义务不仅包括尊重和保护自然，更应当包括在造成生态环境损害后的修复责任和义务。此所谓责任和义务并不一定构成法律上的责任和义务，主要是在最基础的意义上人应当修复受到损害的生态环境的正当性、当为性，生态环境修复责任的确立是实现生态环境修复的前提。进而，在环境法律制度构造中，生态环境修复责任应当获得立法的确认而成为法律上的责任或者义务，这在现有的环境法律法规中已有体现，生态环境法典肯定、总结、提升并扩展了生态环境修复责任制度，对生态环境修复责任制度进行了多层次、多角度的规定。

（二）生态环境法典中的生态环境修复规定

生态环境法典对生态环境修复的规定散布在全部五编之中，并且体现为不同层次、不同侧面的规定。一是总则编中关于系统治理原则的规定是生态环境修复的基本指引。生态环境法典第六条规定的基本原则中包括系统治理原则，该原则来源于环境保护法规定的综合治理原则，目标是对已经造成的环境污染和破坏，要采取措施防止损失的扩大，同时运用技术手段恢复生态，将对环境的影响降到最低限度；第十七条明确了国务院自然资源主管部门的生态“保护与修复职责”；第三十五条规定“国家加强生态的保护与修复”的基本导向，以及“实行自然恢复为主、自然恢复与人工修复相结合的系统治理”要求。二是污染防治编中规定了土壤污染修复等相关制度。第四百零六条和第四百零八条规定了土壤污染“修复效果评估”等制度，第四百一十条和第四百一十一条规定了土壤污染风险管控和修复的支持制度，第四百三十条至第六百三十条为“土壤污染管控和修复”章，对土壤污染修复进行了全面规定。另外，第一百七十条、第二百九十五条规定了政府的污染治理相关责任。三是生态保护编规定了系统的生态修复等制度。第六百七十七条规定了国家“推进实施重要生态系统保护和修复重大工程”，第六百八十一条规定国家统筹“重要流域和重点海域的生态环境保护修复”，第六百九十一条规定生态系统的“全过程修复治理”工作机制，森林、草原等的保护制度中都有修复相关规定，第七章以“生态修复”命名，以十八个条文全面规定了生态修复制度，并且在第九百二十条明确“依法承担生态修复责任的单位和个人开展生态修复活动，应当遵守本章的有关规定”，为生态修复制度的扩展适用明确了方向。四是绿色低碳发展编仅在应对气候变化能力建设制度、生态系统碳汇监测核算制度中提及生态修复，并未将生态修复作为规范的重点。五是法律责任和附则编对生态环境修复法律责任进行了规定，即第一千零六十五条规定：造成环境污染、生态破坏的主体应当“依法承担消除污染、修复受损生态环境的责任”，或者“实施替代性治理或者修复措施”。另外，生态环境法典在两处使用了“生态环境修复”概念，一是第一千零五十六条规定违法行为人“有效采取生态环境修复措施”的，可以依法从轻或者减轻处罚；二是第一千零八十一条规定公益诉讼起诉人等应当提供“生态环境修复费用”的证明。这两处的“生态环境修复”应当解释为包括了污染治理和生态修复等修复措施。

尽管在修复责任的规定上还比较分散、概念也不完全统一，但是在总体上，生态环境法典关于生态环境修复责任的规定已经形成了比较完整的制度体系，或者说应当解释为统一于生态环境质量目标下的完整制度体系，为生态环境修复的实施提供了直接依据，也为生态环境修复责任制度的发展完善提供了基础。

体系性已经“成了现代法律的基本特征”，生态环境修复责任制度也应当具有体系性，或者说需要从体系角度进行理解，才能更好地融入环境法律制度体系，并且在实践中得到更好地运用。基于上述生态环境修复的理论状况，并结合生态环境法典以生态修复为主的一系列制度规定，对生态环境修复责任制度的理解应当从以下几个方面展开。

（一）生态环境修复责任的二元结构及统一性

虽然生态环境法典中出现了“生态环境修复”的用法，显示了生态环境修复责任作为统一制度的可能性，但是更多规定了生态修复、环境污染修复或者污染治理的规则，从而使生态环境修复责任呈现出比较明显的二元结构。一是生态保护目标下的生态修复责任，即针对生态破坏后果，采取恢复生态系统的完整性、恢复自然要素的生态功能的责任，主要规定在生态保护编，特别是集中规定在“生态修复”章；二是污染防治目标下的环境污染修复或者污染治理责任，即采用物理、化学、生物等方法清除污染物、提升环境质量的责任，主要规定在污染防治编，相对集中的是土壤污染防治分编中的污染污染修复规则。就生态环境法典中与修复有关的规则的数量而言，污染防治编和生态保护编占了绝大多数，由于两编在目标上的不同，导致修复规则呈现出明显的分化，生态修复责任和环境污染修复责任相互独立。

但是，如前所述，环境污染和生态破坏本身具有高度关联性甚至存在重合，生态环境法典在体例上将污染防治和生态修复制度分为并列的两章，直接导致了生态修复规则与环境污染修复规则的割裂。这是立法表现形式上的既成事实，但从实质上把握生态环境修复责任不能停留在法条规定的表面，必须看到生态修复与环境污染修复的共通性，站在制度统一的体系化立场来理解和把握生态环境修复责任。首先，二者在技术上具有相似性，都要求采用科学技术手段对生态环境采取恢复措施；其次，二者在最终目标上具有一致性，都是维护或者提升生态环境质量；再者，二者都建立在自然恢复的基础上，是在自然恢复不能或者不现实时才采用的人工介入。因此，污染防治编和生态保护编规定的修复规则具有内在的统一性，法律责任和附则编的法律责任制度中采用“生态环境修复”的概念，是对分则编不同类型的修复规则的融合和概括，反映了法律责任制度一般规则的法典“小总则”定位。理论上可以也有必要用生态环境修复责任作为生态修复责任和环境污染修复责任的上位概念。

（二）生态环境修复责任的目标和实施

耶林曾言，“目的是整个法的创造者”，生态环境修复或者说确定生态环境修复责任也有其目标，即保护生态环境、维护或提升生态环境质量，是对生态环境的维护，因此生态修复的法律目标设定应当具有整体性和全局性。但是，法律在强制性层面是对特定人的行为规范，是具体的、个别的、微观的，那么如何将整体性生态环境保护目标落实为具体的行为规范乃至特定人的责任？这需要生态环境修复目标的具体化，并依照该目标来明确生态环境修复责任。在生态环境修复目标的确定上，存在恢复原状标准与合理水平标准的争议，前者主张被污染或者被破坏的生态环境应当修复至污染或破坏发生前的水平，而后者主张应当修复至合理的生态环境水平，具体应当根据情况分为基线水平、人体健康可接受风险水平和生态环境可接受风险水平。恢复原状是民事责任方式，在生态环境保护领域的适用性一直受到质疑，因为从生态环境的“自然本质”来讲，人工的修复不可能恢复生态环境未受污染和破坏前的状态，因此恢复原状标准具有天然的不合理性。生态环境修复的合理水平标准是相对普遍接受的标准，但是存在主观性强、何谓“合理”水平不易确认的难题，但是可以通过程序控制、裁量权赋予以及统一标准的制定来完成对“合理水平”的确认。生态环境法典第六百八十七条规定国务院生态环境等有关部门在各自职责范围内建立“生态修复”等，第六百九十九条规定县级以上人民政府林业草原主管部门可以组织编制“森林生态系统保护修复利用”等专项规划，从统一标准和具体规划的角度为特定的生态环境修复目标的确定提供了依据。

生态环境修复责任的落实就是生态环境修复的实施，需要在既定目标下制定技术方案、采用修复措施并进行过程监督和效果评价。生态环境修复目标以环境公共利益保护为导向，其实现涉及复杂的社会机制，需要政府主导之下社会公众的参与，从修复方案、修复过程到修复后期都需要落实既定的目标、防止偏离公共利益保护的轨道。生态环境法典“生态修复”章以政府开展的生态修复为主线，规定了一系列制度，搭建了生态修复制度体系，并且在第九百二十条明确“依法承担生态修复责任的单位和个人开展生态修复活动”也适用该章规定，基于前述生态环境修复制度的统一性，该制度也应当扩展适用于生态环境修复。具体包括：第九百二十三条规定的国土空间生态修复规划制度、第九百二十四条规定的规划和项目方案论证制度、第九百二十五条规定的动态监测制度、第九百二十六条规定的跟踪检查制度、第九百二十八条规定的后期管护制度、第九百三十七条规定的生态修复成效评估制度等。

（三）生态环境修复责任的模式与主体

由于生态环境法典修复规则的分散性，对修复模式的规定也不是特别明确，结合相关理论进行考察，生态环境修复责任的模式主要有：一是政府的生态环境修复责任，实质上是政府在特定条件下进行生态环境修复的职责，例如第四百三十九条第二款规定“地方人民政府及其有关部门可以根据实际情况组织实施土壤污染风险防控和修复”，第九百二十二条规定“国务院自然资源主管部门应当会同有关部门组织实施重大生态修复项目”，都明确了政府的生态环境修复职责。二是法定责任人的生态环境修复责任，属于违法者应当承担的法律责任或者法律规定的主体应当承担的法律义务，例如第四百三十九条规定的土壤污染责任人的“实施土壤污染风险管控和修复的义务”，以及土壤污染责任人无法认定时土地使用权人的土壤污染风险管控和修复义务；第九百三十六条规定的采矿权人“按照经批准的生态修复方案进行矿区生态修复”的义务；第一千零六十五条规定的造成环境污染、生态破坏的责任人的“消除污染、修复受损生态环境的责任”。三是自愿承担的生态环境修复责任，这不属于法律上的责任，而是属于具有道德责任属性的企业社会责任，其主体是自愿承担修复责任的企业、个人等，生态环境法典第四百三十九条规定“国家鼓励、支持有关当事人自愿实施土壤污染风险管控和修复”，确立鼓励各类社会主体自愿承担生态环境修复责任的导向。

法律作为行为规范需要落实特定主体，生态环境修复责任也需要落实为主体的责任。在对生态环境法典规定的多样化生态环境修复责任进行梳理的基础上，对不同类型主体的生态环境修复责任进行明确，才能准确落实修复责任、实现保护生态环境的目标。如前述，生态环境修复责任的主体主要涉及3种类型，尽管在修复措施、制度目标上具有一致性，但是不同主体的生态环境修复责任的属性、运行逻辑、实现方式都存在差异，以下分述之。

（一）政府生态环境修复职责及其履行

生态环境法典规定了政府包括各级人民政府以及相关政府部门在生态环境修复方面的多重职责，以生态破坏情形下政府应当承担生态修复责任、环境污染情形下政府应当承担污染治理包括土壤污染修复等责任为核心，政府有制定生态环境修复相关规划、制定生态环境修复标准、制定或者批准生态环境修复方案、监督生态环境修复实施、监测生态环境修复效果并进行修复成效评估等职责。政府职责本质上是政府应当承担的法律义务，而非义务违反所应承担的不利后果即狭义的责任，因此，通常所谓政府的生态环境修复责任应是生态环境修复职责。

政府生态环境修复职责具有法定性和裁量性。职责依法行使是依法行政的基本要求，生态环境修复职责的履行需要有明确的法律依据；在职责履行过程中，政府需要根据客观的修复需求、社会期待以及公共资源的可投入状况，依法裁量确定生态环境修复的范围以及具体方案。生态环境法典对生态修复、环境污染修复规定了不同的部门职责，只能是按照生态环境修复所要针对的主要问题进行的基本划分，实践中由于环境污染和生态破坏的紧密关联，部门的职责履行需要考虑相关的修复需求，甚至需要不同部门的协同配合。

（二）生态环境修复法律责任和义务

民法典第一千二百三十四条规定的生态环境修复责任是造成环境污染和生态破坏的行为人应当承担的法律责任，即由于行为人的环境污染和生态破坏行为损害了生态环境，实质上造成了环境公共利益的损失，行为人应当承担补救公共利益损失的法律责任，在具备条件时承担修复责任，不具备修复条件时承担赔偿责任。从性质上看，环境污染和破坏行为人的生态环境修复责任应当明确为行政责任，构成独立的环境法律责任形态，此为狭义的生态环境修复责任。生态环境修复责任的实践以国家政策文件为指引，以民法典第一千二百三十四条的概括规定为法律依据，通过政府磋商或者生态环境损害赔偿诉讼、民事公益诉讼途径来确认，其承担条件、修复目标、效果检验等并无明确的法律规则，相关司法解释也主要是从程序角度进行规范。就环境公共利益的保护而言，已有的概括性规定虽然可以提供基本依据，但就具体操作而言是远远不够的。在生态环境法典编纂过程中，学者提出了生态环境损害责任包括修复责任入典的设想，即基于民法典的规定从责任构成要件和责任履行方式两个层面进行制度的细化和补充，但生态环境法典仅在第一千零六十五条进行了比较概括的规定，法律责任部分仍未设置责任承担条件等具体规则。“生态修复”章中第九百二十条规定“依法承担生态修复责任的单位和个人开展生态修复活动，应当遵守本章的规定”，明确生态环境修复责任的追究准用“生态修复”章的规则，其中的设计项目方案、动态监测、跟踪调查、成效评估等制度，有助于生态环境修复责任的具体落实。但是，“生态修复”章的规定以政府履行职责为基本假设，与环境污染和破坏行为人的责任承担仍有区别，具体操作层面仍需要制度的补充和完善。第九百三十六条规定了采矿权人的矿区生态修复义务，在采矿造成生态破坏因此需要进行生态修复时，该义务实质上也是造成生态破坏的采矿权人对其行为承担的法律责任。

生态环境修复的法定义务的典型是第四百三十九条规定的土地使用权人的土壤污染修复义务，该义务并不以污染土壤的行为为前提，即并非违法所导致的不利后果，而是基于土地使用权人的身份而由法律直接规定的义务，性质上属于法定义务而非法律责任。

（三）自愿承担的生态环境修复责任

公众参与是环境法的基本原则，环境法制度上鼓励公众、企业等参与生态环境保护，除了在法律强制的层次规定各类主体的法律责任和义务之外，另外引导性规则也是调动公众、企业参与生态环境保护积极性的重要方式。生态环境法典有鼓励有关当事人自愿实施土壤污染修复等规定，实质上是以法律规定的形式确认了社会主体的道德责任，以及国家鼓励的政策导向，并不具有通常法律规范所具有的强制性。无直接法律后果的鼓励性规范是倡导性规范的重要类型，对于实现一定目标有积极意义，生态环境法典规定的自愿承担的生态环境修复责任即属此类。由于其自愿特性，此类责任不具有强制性，因此在履行标准、监督评价上并不需要比照生态环境修复法律责任或者法定义务，在具体操作上当有更大的弹性，但是不能偏离环境公共利益的基本目标。

总之，为修复受到损害的生态环境、实现生态环境保护的目标，应当首先考虑特定主体即环境污染、生态破坏的责任人的生态环境修复责任，以及相关主体的法定生态环境修复义务；在特定主体的责任和义务不足以恢复生态环境质量的合理水平时，政府应当投入公共资源履行生态环境修复职责，使生态环境质量维持在保障人体健康、适于生产生活的合理水平；同时，应当鼓励有社会责任感的企业和个人、社会组织自愿承担生态环境修复责任，为生态环境质量的提升作出自主贡献。

结语

环境风险的预防不仅难以完全实现，而且预防原则本身存在难以克服的矛盾，生态环境保护必须从多个角度开展，生态环境修复对于生态环境保护目标的实现而言必不可少。面对各种原因造成的污染等生态环境损害，从政府到企业、个人都在某种意义上应当承担修复生态环境的责任，在法律上，这些责任需要按照制度构造的逻辑进行确认，生态环境法典已经对此进行了较多规定，为实践中开展生态修复、环境污染修复或者治理提供了直接的依据。从理论上，基于生态环境法典的修复规定对生态环境修复责任进行梳理和提炼，不仅是生态环境修复责任理论发展的需要，也是更准确理解和把握生态环境法典的修复相关规定、推进生态环境修复实践发展的需要。