三问中小学办学体制改革：“路障”急需跨越

　　“我个人理解，办学体制改革是解决当前很多教育问题的抓手。”近日，在深圳举行的中小学办学体制高峰论坛上，深圳教育科学研究院院长叶文梓说，“办学体制改革没有大的突破，多样化的教育需求就不可能满足，课程改革的空间也有限。”

　　在中国教育界，这种观点不乏拥趸——有人认为，办学体制改革的瓶颈不突破，其他方面的改革就如无源之水。

　　2010年颁布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》中提出，要健全政府主导、社会参与、办学主体多元、办学形式多样、充满生机活力的办学体制，形成以政府办学为主体、全社会积极参与、公办教育和民办教育共同发展的格局。

　　21世纪教育研究院发布的《中小学办学体制改革研究报告》（以下简称《报告》）指出，当前中国办学体制改革的三个基本方向是：一是改革公办中小学办学体制，二是发展民办教育，三是开放教育，扩大社会参与。

　　“对办学体制改革有一些系统的思考，应该是教育界的共同期待。”叶文梓说。在当天的论坛上，多地介绍了在政府购买服务、公私合作办学等方面的探索。中小学办学体制改革，要向何处寻路？

　　购买教育服务，政府如何当“甲方”？

　　“公办学校培养一名小学生，市本级财政需要投入1.4万元。如果补助民办学校30%，只需要5200元。”温州市教育局副局长戚德忠介绍了温州市委书记给各部门“一把手”算的一笔账，“通过补助民办学校，可以节约三分之二的公共财政。”

　　数据显示，2014年全国义务教育学校共接纳随迁子女1294.7万人，10%由政府购买学位在民办学校就读。

　　据上海市教育科学研究院民办教育研究所高教研究室主任周翠萍的研究，购买教育服务正在逐步成为上海市、重庆市、浙江省、江苏省等地公共教育服务供给的方式之一。各地政府通过购买教育服务解决特定的政策问题，并在探索中形成了政府购买教育服务的基本流程与制度体系。

　　“从2014年到2015年，在教育资源不足的地区，成都市购买了2万多个学位，并对每生每年提供1500至3000元不等的补助。”成都市教育局副局长屠火明介绍，为补上随迁子女流入带来的学位缺口，成都市采取补助购买、全额购买的方式与民办学校合作，缓解学前教育公办幼儿园偏少、中心城区义务教育段学位紧张的矛盾。

　　在当地，42%的学生非成都生源，却只有60%的教师属于公办教师编制。屠火明说，此举是教育局联合相关部门，改革传统人事制度，通过购买岗位服务的方式，解决中心城市突出的教师编制障碍和教师紧缺的矛盾，“武侯区建立了购买服务聘请无编制教师的机制，只有管理人员团队的4个人有编制，其他教师都没有编制，但因为所有教师待遇一样，就可以调动老师的积极性”。

　　“这是政府在义务教育基本学位不足情况下采取的一个阶段性举措。”上海市教委原副主任尹后庆表示，上海探索非营利制度，扶持民办学校发展，意在提供充足的学位解决地段生入学和来沪务工就业人员随迁子女就学问题。

　　东沟中学是上海浦东新区的一所公办农村中学，曾因为基础薄弱、办学质量不理想，师生流失严重。自2005年委托给具有较高教育管理能力的第三方管理后，师生满意度、学生学业成绩和办学整体水平有了很大改观。

　　据报道，截至2015年底，上海市的委托管理已实施四轮，托管学校主要涉及发展相对缓慢学校、郊区新城新建学校和大区学校等，已累计托管农村学校158所，覆盖3300个班级，惠及12万余名学生。被委托管理公办学校的机构主要有第三方专业机构、大学、民办教育机构、社会组织等类别。

　　“在当下，如果没有民办教育，大量外来人员子女将被迫回乡就读，造成更多留守儿童现象；大量家长对优质教育资源的需求也无法满足。”戚德忠说，“在将来，即使公共财政比较充足，但在公办保基本、民办供选择的格局下，民办教育依旧是不可或缺的部分。”

　　2016年2月，国务院印发《关于加强农村留守儿童关爱保护工作的意见》，其中指出公办义务教育学校要普遍对农民工未成年子女开放，要通过政府购买服务等方式支持农民工未成年子女接受义务教育。

　　“十三五规划提出，推动供给方式多元化，能由政府购买服务提供的，政府不再直接承办；由政府和社会资本合作提供的，广泛吸引社会资本参与。”国家教育发展研究中心体制室主任王烽指出，深化教育体制改革正在面临公共教育服务由政府提供拓展至政府、非营利组织、私人合作提供的新形势。

　　《报告》显示，通过委托管理、购买服务、扶持办学等方式，一些地区正通过中小学办学体制的改革，释放办学活力，拓展教育服务供给方式。

　　“将社会优质教育资源导入公办学校，促进社会优质教育资源增殖，提供更多优质教育产品。”《报告》对此作出评价。

　　“但是目前针对政府购买教育服务的专门性文件尚未出台，关于政府购买公共服务的相关政策文件并不能应对购买公共教育服务过程中的复杂性与特殊性，也不能有效指导政府购买教育服务的过程。”周翠萍在研究中指出。同时，由于市场中承担公共服务的社会组织发育不成熟，购买服务在实践中更多是内部化购买，即政府部门直接选择教育事业单位或选择刚与政府部门“断乳”的“近亲”社会组织承担公共服务事项。

　　“这可能导致在购买服务过程中，政府随意性较大，社会组织在委托代理过程中寻求自我利益最大化。”周翠萍表示。

　　“政府出资民间出智”的第三条道路，如何走？

　　“深圳明德实验学校是公办的，还是民办的？”没有人可以对叶文梓的提问作出准确的回答。他口中的这所十二年一贯制学校学校成立于2013年，由深圳市福田区政府与腾讯公益慈善基金会合作举办。

　　“明德学校不是民办，它由腾讯公益基金提供经费支持，但是公共财政也有保证。”它由腾讯公益慈善基金会出资5000万元，福田区教育局配套5000万元共同成立。叶文梓介绍，该校由福田区政府配置学校用地、校舍建设和教学设施设备，每年按生均经费标准拨付教育费用，义务教育阶段学校不收取任何费用，“但它也不是公办，老师的管理和工资待遇并非完全按照公办学校的机制运作”。

　　叶文梓将此形容为：改革公办中小学办学体制和进一步发展民办教育外，中小学办学体制改革的第三条道路。

　　“它不是教育内部的资源整合，不是委托教育内部的中介机构、或是刚刚退休的知名校长办学，而是由企业来办学。”深圳明德实验学校校长程红兵说，这是办学由教育的“内循环”走向了“外交会”。

　　走在这条路上的还有温州翔宇集团。2013年，经过全国公开招标，温州市永嘉县政府与翔宇教育集团签约，将永嘉县投资4亿元兴建的原瓯北高级中学新校园交由翔宇教育集团兴办温州翔宇中学。

　　翔宇教育集团总校长卢志文认为，这是一种管办评分离的办学体制改革模式——校舍产权国有，政府依法管理，社会第三方评价，办学主体独立办学。

　　浙江大学民办教育研究中心主任吴华在研究中指出，以政府出资和民间出智为基本特征，“能够更好地发挥民办教育的体制和机制优势，特别是开辟了‘教育家办学’的现实路径，并能够有效规避当前分类管理转型期的政策风险”。

　　如何走第三条道路？在这些办学者眼里，关键在于尝试跨过这些“路障”。

　　“一个校长是发动机，用权的关键在于如何明确自己的权力边界，激发教师的权力。”明德学校实行董事会领导下的校长负责制，由教育行政部门向明德学校董事会下放权力，董事会向校长为首的管理团队（经理团队）赋权，再要求以校长为首的管理团队规范使用权力。对于走在第三条路上的这所学校，各级权力主体如何确定权力边界，也是一个“路障”。

　　“建立现代学校制度的前提是落实与扩大学校的办学自主权。我们的优势就是在一定程度上实现了办学自主。”程红兵介绍，学校通过规范加效益实现用钱自主，聘用契约型教师探索用人自主，同时校长也有课程领导权。

　　改革办学体制，是又要办一所传统“名校”吗？

　　对于美国平民阶层的学生来说，美国教育家杰佛瑞·加纳达就像一个超人。

　　20世纪90年代中期，美国K—12（从幼儿园到12年级）公立学校系统广受诟病，因为体制原因，大量教师工作怠惰，导致教育质量低下。为打破僵局，杰佛瑞·加纳达开办特许学校，获得自由办学权。通过开除不合格教师、加大学习强度等方式，撬动公立学校体系改革，许多平民阶层的学生因此获得更高质量的教育。

　　“通过教学和课程改革、有学制的弹性、自治的学校，杰佛瑞·加纳达放松了公立学校体系里面对教育捆绑的力量，让贫困家庭也能选择好的学校。”北京师范大学教授曾晓东在论坛上向观众推荐了这部介绍美国特许学校的纪录片《等待超人》。

　　曾晓东认为，《等待超人》呈现了教育改革可以收到的成效是：通过办学体制改革，可以推进课程和教学改革的进步。

　　《报告》显示，除了美国的特许学校，推进办学体制改革后，英国的自由学校，香港的直资学校、私立学校都在课程安排上都有一定自主权。

　　“进行办学体制改革，我们是要引进一些名校长打造传统意义上的重点学校吗？”21世纪教育研究院院长杨东平发出疑问。

　　“从长远的角度来看，办学体制改革应该是要解决培养多样化人才的问题。”叶文梓说。

　　今年两会上，民进中央提交了深化教育供给侧结构性改革的提案。全国政协常委、副秘书长、民进中央副主席朱永新对此解释，化解当前存在的教育供需矛盾，要通过改革的办法，形成丰富、多元、可选择的供给侧结构。

　　研究指出，民办教育分享改革红利——

　　“公办学校财政”正在转向“公共教育财政”

　　“政府对公共财政的教育职能的理解和制度设计，正在从‘公办学校财政’转向‘公共教育财政’。”在近日举行的《中国教育发展报告（2016）》发布会上，浙江大学教育学院民办教育研究中心主任吴华表示，2015年公共财政对民办教育的资助，在政策上实现了较大突破。

　　2015年末，国务院印发《关于进一步完善城乡义务教育经费保障机制的通知》，决定从2016年起进一步完善城乡义务教育经费保障机制。相关解读指出，这是（首次）在国务院文件中明确规定将义务教育阶段的民办学校完全纳入“两免一补”政策范畴。

　　“这个文件传递了重要信息，这是第一次在国家层面把民办教育纳入公共教育财政资助体系，具有里程碑意义。”吴华分析，“在‘公办学校财政’的意义上，只有公办学校才是公共财政资源配置的合法主体，而在‘公共教育财政’的意义上，无论是公办学校还是民办学校，只要它们是公共教育的组成部分，就拥有获得财政资源的合法权利。”

　　据《2014年全国教育事业发展统计公报》，截至2014年底，全国共有各级各类民办学校（教育机构）15.52万所，招生1563.84万人。

　　吴华的研究还透露，在目前还没有发布的《关于鼓励社会力量兴办教育，促进民办教育健康发展的若干意见》(“30条”)中，充分体现了本届政府深化市场取向改革的“放宽办学市场准入”“拓宽办学筹资渠道”“开展混合所有制办学试点”“保障依法自主办学”等放松管制的政策导向，并在收费问题上明确提出“营利性民办教育机构收费实行市场调节价，具体收费标准由民办教育机构自主确定”等规定。

　　“地方政府在放松民办学校收费管理上迈出了步子，近年来有温州市、山东省、江西省、长春市等10个以上省（市、县）出台和预备出台放开民办学校收费管制的政策。”吴华说。

　　报告指出，十八届三中全会确立市场取向的改革方向以来，放松管制成为体现本届政府执政理念的重要特征，民办教育也因此分享改革红利。

　　办学体制改革重在简政放权

　　杨东平

　　深化中小学办学体制改革，就是要简政放权，把政府控制得过多的权力放给学校、放给社会。改革之难，就在于它要改变的是政府行为，是一场自我革命。因此，与地方教育官员的价值观和精神状态关系特别大。改革的动力很大程度上源于地方政府治理者的觉悟和改革动机。

　　因此，首先是价值观的问题，愿不愿意做这件事，是否认识到促进办学体制改革的意义。在基本普及了义务教育之后，公众对教育服务是否满意，很大程度上是能否满足公众对选择性、多样化教育的需求。教育的丰富性、高质量、有特色，只能产生在多样化的办学体制中，在大一统的办学体制中是很难实现的。发展民办教育的意义，除了在教育资源上的拾遗补缺，本来是希望它能够提供不一样的教育；但现在不少地方把民办教育管死了，民办教育与公办教育同质化，都在搞应试竞争，甚至应试更厉害，这就偏离了初衷。

　　深化办学体制改革，需要吸取上世纪90年代改革“走偏”的教训。当时在教育财源不足的背景下，把一批优质公办学校“改制”为民办学校经营创收，造成教育不公平、教育乱收费、学校“向钱看”等严重后果。这一做法从2005年后被国务院整顿和纠正。同时，也要警惕一些名校打着“改革”的旗号，行“掐尖”之实。

　　深入开展办学体制改革，必然涉及资源配置、经费、人事编制等问题，这些都是制约体制改革的实质性问题。如果坐等全国出现整体性变革的大环境，这个过程就会非常漫长。所谓改革就意味着打破现状，突破不合理的制度束缚。温州市推进民办教育的制度改革就是一例。为了改变民办教师工资待遇、退休保障明显低于公办教师的不合理现状，温州市采取变通的办法，将民办学校定义为“民办事业单位”，搞了个“地方粮票”，使得民办教师可以享受与事业单位教师的同等待遇。这些问题如果在局部获得突破，然后为其它地方所效仿，就有可能生长成为新的模式。因此，深化教育领域综合改革，需要因地制宜的实践和探索，需要自下而上的试点和突破，并通过对有效经验的提升，推动政策和制度的改变。

　　国家教育发展研究中心体制室主任王烽：

　　应开放配置教育要素资源

　　陈少远

　　“未来制定教育预算的依据是什么？应该是年龄、人口，而不是公办学校教师数和公办学校学生数。”在中小学办学体制高峰论坛上，国家教育发展研究中心体制室主任王烽说。

　　王烽是依据十三五时期深化办学体制改革的政策背景作出的判断：“十三五规划提出‘创新财政支出方式，引导社会资本参与公共产品服务’。”他认为，在重大支持项目不跟国民生产总值挂钩的后4%时代，保证教育经费的投入，首先应该推进教育财政预算与支出改革。

　　“年龄和人口有什么样的教育需求？政府财政又能满足多少？满足不了的由谁来提供？发展的思路应该是打破公办和民办的限制，甚至营利和非营利的限制，让社会投入办学。”王烽认为，深化办学体制改革的一个关键问题是教育要素资源的开放配置。

　　“改革开放以来，教育发展的趋势就是教育的社会化，呈现办学主体多元化、学习方式多样化、学习资源社会化等特点。学生掌握了学习选择权和主导权，教育权力发生改变，学习者自主学习、自我塑造。”王烽认为这是21世纪教育最深刻的变化。

　　数据显示，全国现共有各级各类民办学校（教育机构）15.52万所，招生1563余万人。“公办学校、民办学校、合作学校经费资源来源不同已经是一个事实。”王烽指出，公共教育服务不断拓展，教育的提供方式已经由政府提供转向政府、非营利组织、私人合作提供，教育的生产主体也由公办学校转为公办学校、民办学校、混合制学校和虚拟学校。此外，基本的教育服务在义务教育外，还有贫困学生和特殊群体资助、普惠性非义务教育、学习资源共享、学分积累转换个人账户。

　　“十三五”发展规划提出，推动公共服务供给方式多元化，能由政府购买服务提供的，政府不再直接承办；能由政府和社会资本合作提供的，广泛吸引社会资本参与。王烽说，《中共中央关于全面深化改革的若干重大问题的意见》中提到的健全政府补贴、购买服务、基金奖励、学生资助、捐资激励等五项制度，对于鼓励社会力量兴办教育，推进办学体制改革非常关键。

　　《关于深化人才发展体制机制改革的意见》于近日出台，其中提到人才管理去行政化，扩大用人主体自主权，改革人才评价、人才流动、人才激励机制，健全社会化、市场化的人才服务体系等重要问题。王烽认为，“十三五”时期对于开放的公共人事制度的探索将继续推进，“对于教师资源来讲我们急需打破体制内外界限，让人才资源自由流动成为一个基本形态”。

　　“现在是按编制人头费下拨教师的工资，民办学校和民办幼儿园的教师就无法享受工资，所以财政只能推动专项经费、购买服务来支付他们的工资。”王烽表示，教育领域的公共人事制度的方向是改革编制管理和按编制支付工资的制度，实行岗位聘任制，推动统一的、经费来源不同的社会保障制度。